par Alain Avello
L’actualité migratoire des derniers jours remet brutalement sur le devant de la scène une question qui, depuis plusieurs années déjà, constitue sans doute l’un des angles morts les plus révélateurs du débat politique français : celui de la faisabilité juridique des promesses formulées par les responsables politiques lorsqu’ils affirment vouloir reprendre le contrôle de l’immigration tout en demeurant dans le cadre institutionnel actuel de l’Union européenne.
En Espagne, le gouvernement socialiste de Pedro Sánchez a décidé de mettre en œuvre un vaste processus de régularisation de plusieurs centaines de milliers de clandestins présents sur le territoire espagnol. Cette décision, largement commentée dans toute l’Europe, ne confère certes pas à ces personnes la nationalité espagnole ; elle leur attribue en revanche un titre de séjour et de travail délivré par les autorités espagnoles, lequel leur ouvre, conformément aux règles actuellement applicables dans l’espace Schengen, un droit de circulation de courte durée dans les autres États membres. Il ne s’agit donc pas, contrairement à ce que l’on entend parfois, d’un droit automatique de s’établir en France ou d’y travailler, mais il serait tout aussi inexact de prétendre que cette régularisation demeure sans conséquence pour les autres pays de l’espace Schengen, précisément parce que celui-ci repose sur la disparition des contrôles permanents aux frontières intérieures et sur une confiance mutuelle entre les États participants.
Effet direct de cette décision : en l’espace de quelques jours seulement, plusieurs milliers de « migrants » ont afflué dans l’enclave espagnole de Ceuta, mettant une nouvelle fois un pays européen au défi de la pression migratoire et des périls qui, inéluctablement, en découlent. Face à cet afflux, plusieurs responsables ont joué la fermeté, dans les propos, du moins, au premier rang desquels Giorgia Meloni, dont le gouvernement a laissé entendre qu’il pourrait demander une remise en cause de la participation de l’Espagne à l’espace Schengen, tandis que Jordan Bardella, pour sa part, déclarait : « Au pouvoir, nous défendrons une réforme de Schengen limitant la libre circulation aux seuls citoyens européens (sic) et nous expulserons les clandestins » (on notera au passage que l’oxymore consistant à invoquer une prétendue « citoyenneté européenne » est désormais bel et bien normalisé dans le discours du RN).
Ces prises de position rencontrent naturellement un écho considérable dans une opinion publique qui constate, année après année, l’incapacité manifeste de l’Union européenne à maîtriser les flux migratoires. Elles répondent à une inquiétude réelle, qu’il serait absurde de nier. Mais précisément parce qu’elles prétendent proposer une solution, elles appellent une question préalable, dont on s’étonne qu’elle soit si rarement posée : par quel mécanisme juridique ces objectifs pourraient-ils être atteints ?
Car, indépendamment de toute appréciation politique sur leur opportunité, il existe une réalité institutionnelle dont aucun gouvernement ne peut s’affranchir. L’espace Schengen ne constitue pas un simple accord diplomatique que chaque État pourrait modifier à sa convenance ; il est aujourd’hui intégré au droit de l’Union européenne et son fonctionnement est régi par un ensemble de textes européens qui définissent aussi bien les conditions de franchissement des frontières extérieures que les règles applicables aux frontières intérieures, les modalités de coopération policière ou encore les droits reconnus aux ressortissants des pays tiers titulaires d’un titre de séjour délivré par l’un des États participants.
Il en résulte une conséquence dont la portée est considérable : ni la France, ni l’Italie, ni aucun autre État membre ne disposent, à eux seuls, du pouvoir de modifier ces règles. Qu’il s’agisse du Code frontières Schengen, des dispositions relatives à la circulation des titulaires de titres de séjour ou, plus encore, d’une réforme aussi profonde que celle consistant à réserver la libre circulation aux seuls ressortissants de l’Union européenne, une telle évolution ne saurait résulter de la seule volonté d’un gouvernement national. Elle suppose nécessairement l’intervention des institutions de l’Union dans les conditions prévues par les traités et, selon l’ampleur des modifications envisagées, l’accord des autres États membres, voire, pour les hypothèses les plus ambitieuses, une révision des traités eux-mêmes.
C’est précisément sur ce point que les déclarations de Giorgia Meloni comme celles de Jordan Bardella paraissent laisser subsister une difficulté majeure. Affirmer que l’on « fera sortir l’Espagne de Schengen » ou que l’on « réformera Schengen » est une chose ; expliquer de quelle manière un gouvernement français ou italien, demeurant dans le cadre juridique actuel de l’Union européenne, pourrait obtenir une telle transformation en est une autre. Or cette seconde question demeure, à ce jour, largement sans réponse.
Certes, des marges d’action existent : les traités permettent déjà, dans certaines circonstances exceptionnelles, le rétablissement temporaire de contrôles aux frontières intérieures lorsqu’un État estime que son ordre public ou sa sécurité intérieure sont gravement menacés ; plusieurs États membres, parmi lesquels la France, l’Allemagne, l’Autriche ou le Danemark, ont d’ailleurs eu recours à cette latitude. Mais il existe une différence fondamentale entre l’utilisation des mécanismes prévus par le droit en vigueur et la transformation des règles elles-mêmes. La première relève de la compétence des États ; la seconde dépend nécessairement d’une décision européenne.
C’est pourquoi le véritable débat ne réside pas dans les objectifs poursuivis, qui peuvent parfaitement être discutés et défendus dans le cadre du débat démocratique, mais dans les moyens proposés pour les atteindre. Toute réforme profonde de Schengen suppose, par définition, de convaincre un nombre suffisant d’États membres d’accepter une modification du droit européen. Tant que cette démonstration n’est pas apportée, la question demeure entière : comment transformer un système dont on affirme vouloir conserver le cadre institutionnel, alors même que les règles essentielles de ce système échappent, précisément, à la décision d’un seul État, le système en question réduisant à quasi rien les marges de souveraineté des État et verrouillant, de ce fait, toute décision souveraine effectivement suivie d’effets ?
Voilà sans consteste la véritable interrogation que devraient affronter ceux qui promettent de « réformer Schengen » sans préciser le chemin juridique qui permettrait d’y parvenir. En effet, gouverner ne consiste pas seulement à désigner un objectif ; gouverner consiste également à démontrer que l’on dispose effectivement des instruments juridiques et institutionnels permettant de l’atteindre, ce qui suppose d’en disposer effectivement.
En un mot, gouverner suppose d’être souverain — un truisme, on en conviendra !
À défaut, tout ou à peu près est à reléguer au rang des slogans creux et des fausses promesses.
